Skript zum Verwaltungsrecht

RA Dr. Matthias Losert

Rechtsanwalt

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Verwaltungsrechtsquellen

 

Antwort von Rechtsquellenlehre, hier iSv Rechtserkenntnisquellen benutzt. Das sind diejenigen Aussagen, denen das geltende Recht unmittelbar entnommen werden kann (zB Gesetze, Verordnungen, Satzungen). Geschriebene und ungeschriebene Rechtsquellen werden unterschieden. Weiterhin staatliches und autonomes Recht, staatliches unterteilt sich in Bundesrecht und Landesrecht und originäres und abgeleitetes Recht (parlamentsbeschlossene Gesetze, Rechtsverordnungen). Autonomes Recht ist das Recht der zur Rechtsetzung befugten Körperschaften (Gemeinden, Unis) und ergeht in Satzungen.

 

1. Die Verfassung

nach Art. 20 III GG ist die Verwaltung an Gesetz und Recht gebunden, zwei Aussagen ableitbar: Vorrang des Gesetzes (Verbot, gegen Gesetze zu verstoßen) und Vorbehalt des Gesetzes (für belastendes Verwaltungshandeln muss Ermächtigungsgrundlage in Form einer materiellen Norm vorhanden sein). Außerdem Übermaßverbot (Art. 20, 28 GG=Rechtsstaatprinzip). Aus Art. 3 I folgt das Verbot, von einer geübten Verwaltungspraxis ohne sachlichen Grund abzuweichen (Selbstbindung der Verwaltung)

 

2. Das einfache Gesetz

wesentliche Rechtsquelle für Verwaltungshandeln Parlamentsgesetze, diese werden in Gesetze im nur formellen Sinne und Gesetze im formellen und materiellen Sinne unterschieden. Gesetze im nur formellen Sinn normieren für den Bürger weder Ansprüche noch Verbindlichkeiten (Zustimmung zu völkerrechtlichen Verträgen, Feststellung des Haushaltsplans). Die formellen und materiellen begründen Rechte und Pflichten des Bürgers

 

3. Rechtsverordnungen

werden von der Exekutive erlassen, sind Gesetze im materiellen Sinne. Für den Bereich des Bundes gestattet der Erlass Art. 80 I GG, für die Länder die Landesverfassungen. Die Verordnunggebung ist ein Verzicht des Parlaments auf den Erlaß eines Gesetzes. Zur Bestimmung der ausschließlichen Parlamentskompetenzen hat das BVerfG  die Wesentlichkeitstheorie entwickelt: wesentlich ist dasjenige, was für die Verwirklichung der Grundrechte wesentlich ist.

 

4. Die Satzung

sind Rechtsnormen im materiellen Sinne. Satzungen einer juristischen Person des öffentlichen Rechts zielen darauf ab, ihre eigenen Angelegenheiten zu regeln. Das Recht zum Erlaß von Satzungen der jur. Personen des öR folgt NICHT aus dem GG, sondern aus einfachen Gesetzen (außer Art. 28 II für die Gemeinden). Die Kompetenz zum Satzungserlass beruht auf staatlicher Delegation; Satzungen sind also abgeleitete Rechtsquellen. Beachte: Vorbehalt des Gesetzes, nach BVerfG trifft der Parlamentsgesetzgeber die wesentlichen (=grundrechtsbeschränkenden) Regelungen selbst(zB bei Ärztekammer-Satzung disziplinarische Bestrafung regelt der Gesetzgeber). Außerdem sachliche Beschränkung auf Aufgaben- und Zuständigkeitsbereich, also kein allgemeinpolitische Mandat, personelle Beschränkung ergibt sich aus der Geltung der Satzung nur für Mitglieder.

 

5. Die Verwaltungsvorschrift

Wirkung ist auf Innenbereich der Behörde beschränkt (=Erlaß, Verfügung, Dienstanweisung). Es gibt: Verwaltungsvorschriften mit organisatorischem Inhalt (Aufbau, Zuständigkeit und Verfahren der Behörden). Verwaltungsvorschriften mit verhaltenslenkendem Inhalt (norminterpretierendem) Verwaltungsvorschriften, Ermessensrichtlinien, Vereinfachungsanweisungen). Verwaltungsvorschriften vervollständigen förmliches Gesetzesrecht indem sie bewusst offengelassene Gesetzeslücken schließen.

 

6. Das Gewohnheitsrecht

Voraussetzungen:       1. langdauernde und allgemeine Übung (objektives Element)

2. Überzeugung der Beteiligten von der Rechtmäßigkeit der Übung

(subjektives Element)

3. Formulierbarkeit der Übung als Rechtssatz (formales Element)

Entstehen von Gewohnheitsrecht setzt fehlendes geschriebenes Recht voraus.

 

7. Das Richterrecht

Jede Rechtsordnung ist lückenhaft, Richter müssen jeden Rechtsstreit entscheiden, wenn es dem geschriebenen Recht an einer Lösungsgrundlage mangelt müssen sie die Rechtsgrundlage selbst erzeugen > Richterrecht.

 

8. Die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsrechts

gelten für alle Gebiete des Verwaltungsrechts, der Rückgriff darauf ist nicht mehr notwendig, da sie in Gesetzen normiert sind.

 

Ermessen der Verwaltung

Normen, die der Verwaltung eine Entscheidungsfreiheit gewähren, heißen Ermessensvorschriften. Es gibt 2 Formen der Ermessenseinräumung: Entschließungsermessen (räumt Entscheidungsfreiheit ein, ob eine Maßnahme ergriffen werden soll) und Auswahlermessen (bei positivem Ausüben des Entschließungsermessen, welche Maßnahme sie auswählt). Generelle Ermessensausübung: In der Regel werden Bedienstete mit Hilfe von Verwaltungsvorschriften angewiesen, bestimmte gleichgelagerte Fälle gleich zu entscheiden. Kann auch verboten sein, zB VersammlungsG.

 

Ermessen wird durch kann, darf, ist berechtigt eingeräumt. Bei ist, muss, darf nicht ist ein Fall der gebundenen Verwaltung. Bei Soll-Vorschriften ist die Behörde zum Handeln verpflichtet, kann aber in Ausnahmefällen von Eingreifen absehen, die Berechtigung zum Nichteingreifen muss sie aber begründen (Beweislastumkehr). Die Soll-Vorschrift ist die schwächste Form der Ermessenseinräumung.

 

Ermessensfehlerhaftes Handeln ist rechtswidrig, unzweckmäßige Entscheidungen, oder Entscheidungen, bei denen ein anderes Ergebnis sinnvoller wäre sind nicht rechtswidrig.

 

Die Frage nach ermessensfehlerfreiem Handeln stellt sich erst, wenn Tatbestandsvoraussetzungen vorliegen, bei Nichtvorliegen derselben ist das Handeln rechtswidrig, da die Behörde bei Nichtvorliegen gar nicht tätig werden darf.

Ermessensüberschreitung: Die Behörde wählt eine Rechtsfolge, welche durch die Rechtsnorm nicht mehr gedeckt ist. Ermessensnichtgebrauch: Behörde nimmt irrig an es handle sich um einen Fall der gebundenen Verwaltung und tritt nicht in Ermessenserwägungen. Der Ermessensfehlgebrauch liegt vor, wenn die Behörde nicht alle rechtserheblichen Umstände in die Entscheidungsfindung miteinbezieht (Abwägungsdefizit) oder sich von sachfremden Erwägungen leiten lässt (Ermessensmissbrauch), zB Blaulichtfahrt zum Brötchenholen.

 

Als objektive Schranken des Ermessens gelten Grundrechte, die allgemeinen Grundsätze für das Verwaltungshandeln und der Grundsatz der Geeignetheit, Erforderlichkeit, Verhältnismäßigkeit i.e.S.

Ermessensreduzierung auf Null: Ermessen bedeutet Auswahl unter mehreren Entscheidungsmöglichkeiten, in manchen Fällen ist jedoch nur eine Entscheidung rechtmäßig (=Ermessensreduzierung auf Null=Ermessensschrumpfung) zB bei besonders schweren Gefahrenfällen Eingreifspflicht der Polizei. Ermessensreduzierung auf Null kann auch als Folge der Geltung von Grundrechten resultieren, zB hat Behörde das Ermessen, ob sie Plakate im öffentlichen Straßenraum erlaubt, Wahlplakate muss sie aber wg. Art. 21 I und 38 I grundsätzlich gestatten.

 

Unbestimmter Rechtsbegriff und Beurteilungsspielraum

zB Gemeinwohl, wichtiger Grund, öffentliches Interesse. Es geht darum, mit Hilfe prognostischer Erwägungen und unter Berücksichtigung unterschiedlicher Gesichtspunkte den Bereich des Zweifels zu reduzieren. Es gibt nur eine rechtmäßige Entscheidung, diese ist aber nicht immer eindeutig zu erarbeiten.

 

Besitzt die Behörde einen Beurteilungsspielraum? Nein, der unbestimmte Rechtsbegriff ist nach hL auf strikte rechtliche Bindung der Verwaltung ausgerichtet, da das Gesetz die Tatbestandsvoraussetzungen oder Rechtsfolgen abschließend festlegt, die Behördenunterscheidung untersteht also der vollständigen Kontrolle durch die Verwaltungsgerichte. Gewisse Durchbrechungen der VG-Kontrollkompetenz sind jedoch anerkannt. Dogmatisch ist das jedoch kein Beurteilungsspielraum, sondern ein Abstellen auf eine normative Beurteilungsermächtigung. ZB Prüfungsentscheidungen, dienstliche Bewertungen, weisungsunabhängige Gremien.

 

Normen, die unbestimmte Rechtsbegriffe enthalten und der Behörde Ermessen einräumen heißen Koppelungsvorschriften oder Mischtatbestände. BVerwG: der unbestimmte Rbegriff ist gerichtlich voll nachprüfbar, die daran anschließende Ermessensentscheidung jedoch nur auf Ermessensfehler. Nach hL wird angenommen, dass der unbestimmte Rechtsbegriff auf der Tatbestandsseite und das Ermessen auf der Rechtsfolgenseite einer Norm angesiedelt ist. Früher (bei Jellinek) gab es keine Trennung von Ermessen und unbestimmter Rbegriff. Jellinek definierte das Ermessen als die vom Gesetze für maßgeblich erklärte, fehlerfrei zustande gekommene, individuelle Abgrenzung eines unbestimmten Begriffs innerhalb seiner beider äußeren Grenzen- also als Oberbegriff für Ermessen und unbestimmten Rechtsbegriff heutiger Prägung. Der wichtigste Grund für eine Trennung ist die Kompetenzabgrenzung zwischen Verwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit, denn das Ermessen untersteht keiner gerichtlichen Nachprüfung; dadurch würde die Rechtschutzgarantie des Art. 19 IV unterlaufen.

 

Das subjektive öffentliche Recht

 

Subjektives Recht ist die einem Subjekt durch Rechtsnorm zuerkannte Rechtsmacht, eigenen Interessen zu verfolgen und zu diesem Zweck von anderen ein Tun, Dulden oder Unterlassen zu verlangen. Träger kann auch Staat sein (Staat hat subjektives Recht, Wehrdienst einzufordern)

 

Objektives Recht ist der Inbegriff aller Rechtssätze, subjektives Recht beinhaltet die Möglichkeit, die im objektiven Recht begründeten Rechtspflichten von einem Rechtssubjekt einzufordern. Verstärkung des subjektiven R durch Art. 19 IV. Problem: Wann korrespondiert einer objektiven Rechtspflicht eine subjektive Berechtigung?  Nach der hL kommt es auf den gesetzlichen intendierten Interessenschutz an, bringt die Norm dem Bürger individuelle Vorteile, liegt ein subjektives Recht vor (Schutznormtheorie). Sie ist zu eng, sie muss um grundrechtlichen Bezug ergänzt werden. Grundrecht allein räumen aber noch kein subjR auf Leistungsansprüche ein, da das ausdifferenzierte Sozialrecht lex specialis ist. Die Rspr geht von einem subjektiven Recht im Baurecht davon aus wenn der Kläger von der Allgemeinheit abgrenzbar ist. Die MM geht von der tatsächlichen Betroffenheit des Bürgers aus, ist abzulehnen, da aus einer Betroffenheit kein rechtlich geschütztes Interesse schließen lässt.

 

Bei Ermessensentscheidungen hat der Bürger einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung; bei Ermessensreduzierung auf Null eine bestimmte Entscheidung, wenn die Norm dem Interesse des Bürgers dient.

 

Das Verwaltungsrechtsverhältnis

 

Ist ein Unterfall des Rechtsverhältnisses (Begriff kommt aus der allgemeinen Rechtslehre). Ein Rechtsverhältnis liegt vor, wenn sich aus einem konkreten Sachverhalt auf der Grundlage einer Rechtsnorm eine rechtliche Beziehung zwischen mindestens zwei Rechtssubjekten ergibt. Wenn diese Beziehung verwaltungsrechtlicher Art ist > Verwaltungsrechtsverhaltnis. Kann durch formelle Gesetze, Rechtsverordnungen, Satzungen, Verwaltungsakt, örV und Realakt entstehen.

 

Das allgemeine Burger-Staat-Verhältnis ist kein Rechtsverhältnis, ihm fehlt die Konkretisierung. Das besondere Gewaltverhältnis ist vom BVerfG als Rechtsfigur abgeschafft, es gibt keine rechtsfreien Räume für die Verwaltung mehr. Auch die dem sog. Besondern Gewaltverhältnis Unterworfenen genießen Rechtsschutz und die Geltung der Grundrechte.

 

Das Verwaltungsverfahrensgesetz

 

Das VwVfG-Bund trat 1977 in Kraft. Seit der Weimarer Zeit kam der Wunsch nach einem VwVfG, seit den 50er Jahren verstärkte sich die Diskussion, der dt. Juristentag forderte 1960 eine Kodifikation. Nach § 1 gilt es nicht, wenn sich die Verwaltung bei ihrer Arbeit des Privatrechts, einschließlich des Verwaltungsprivatrechts, bedient. Wenn Rechtsvorschriften des Bundes inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten, sind diese lex specialis, diese Spezialregelungen können jedoch nicht in Satzungen enthalten sein. VwVfG hat lückenausfüllende Funktion. Falls Landesgesetze zur Anwendung gelangen und dies Vwrechtliche Vorschriften enthalten sind diese auch subsidiär und das VwVfG gilt nicht. Weitere Ausnahmen vom Anwendungsbereich sind auch § 2 ersichtlich, Tätigkeit von Kirchen unterliegt nicht dem VwVfG, nur wenn sie beliehen sind.

 

Es gibt 3 Typen von VwVfG:

  1. Typ: VwVfG-Schleswig-Holstein wurde vor dem VwVfG-Bund erlassen und weicht stark von ihm ab, außerdem enthält es Regelungen über den Behördenaufbau
  2. Typ: Das Bundesgesetz wird vollkommen übernommen=Vollgesetz, haben alle alten Bundesländer und Thüringen erlassen
  3. Typ: Berlin und Niedersachsen verweisen auf das Bundesgesetz, § 1 I des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung erklärt, dass für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden Berlins das VwVfG in der jeweils gültigen Fassung gilt

Die Handlungsformen der Verwaltung

 

Man unterscheidet Rechtshandlungen von Tathandlungen=Realakt. Realakte sind nicht auf einen Rechtserfolg wie die Rechtshandlungen, sondern auf einen tatsächlichen Erfolg gerichtet. Rechtshandlungen sind aufteilbar in

a)      abstrakt-generelle Handlungsformen: zB Satzungen und Rechtsverordnungen, erfassen eine Vielzahl von Sachverhalten und gelten für einen unbestimmten Personenkreis.

b)      Konkrete Handlungsformen also einen speziellen Sachverhalt, regeln der Verwaltungsakt, eine sonstige Willenserklärung (Aufrechnung, örV)

 

Der Verwaltungsakt

 

Begriff hat Otto Mayer „erfunden“ um dem Bürger Rechtschutz gegen Maßnahmen der Verwaltung zu eröffnen. Seit Inkrafttreten der VwGO 1960 ist die Qualifizierung einer behördlichen Handlung als VA zweitrangig, da § 40 VwGO den Verwaltungsrechtsweg sowohl bei VA als auch bei sonstigen Amtshandlungen eröffnet. Gesetze sind abstrakt-generell formuliert, die Umsetzung dieser abstrakt-generellen Regelungen konkret-individuell ist Aufgabe des VA. Weiterhin schafft sich der Staat einen Vollstreckungstitel, um die gesetzlichen Pflichten des Bürgers zwangsweise durchzusetzen.

 

Der VA wird durch Bekanntgabe (§ 43 VwVfG) rechtswirksam. Die Wirksamkeit gilt solange, bis der VA nach § 43 II zurückgenommen, aufgehoben usw ist. Unterlässt der Bürger die Prüfung der Rechtmäßigkeit durch Widerspruchsverfahren oder Anfechtungsklage, so hat er auch im Falle der Rechtswidrigkeit des VA die Folgen zu tragen. Diese Folgen treten endgültig bei Bestandskraft ein (1 Monat nach Bekanntgabe des VA). Weitere Funktionen des VA: Klarstellungs- und Stabilisierungsfunktion.

 

Legaldefinition in § 35 VwVfG.

Behörde: ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung vornimmt. Problem: Nur Stellen, die in den Rechtsbereich von Privatpersonen wirken? Nein, wird in VwVfG nicht verlangt! Alle Behörden, die durch Organisationsrecht gebildet, vom Wechsel des Amtsinhabers unabhängig, unter eigenem Namen nach außen eigenständige Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt (BVerwG-Definition). Auch das Erteilen einer Zustimmung zu einer Baugenehmigung welches verwaltungsintern geschieht ist Behördenhandeln. Weiterhin sind Behörden alle verselbständigten staatlichen Instanzen, wenn und soweit sie Verwaltungsaufgaben wahrnehmen. ZB Bundestagspräsident in seiner Eigenschaft als Chef der Verwaltung des Bundestags.

 

Behörde ist auch der Beliehene, er ist der Verwaltung angegliedert, nicht eingegliedert. Behörden sind auch Verfassungsorgane, soweit sie Verwaltungsaufgaben erfüllen.

 

Hoheitliche Maßnahme: „hoheitlich“ ist ein Pleonasmus wegen der in der Legaldefinition enthaltenen Aussage „auf dem Gebiete des öR“. Nach dem BVerwG betont „hoheitlich“ das Merkmal der Einseitigkeit der Maßnahme durch die Behörde im Gegensatz zur vertraglichen Regelung. Maßnahme setzt sich aus 2 Komponenten zusammen: Willensbildung (Entscheidungsfindung) und der Willensäußerung (Entscheidungsäußerung). Bei Unterlassungen fehlt es an der Willensbildung, ein Nichtstun ist deshalb niemals VA. Zur Komponente Willensäußerung muss der Wille nach außen dringen, kann, wenn keine gesetzlich bestimmte Form (Schriftform) vorgeschrieben ist, auch konkludent geschehen (Wink des Polizisten)

Liegt ein behördliches Schweigen vor, so sind daran grundsätzlich keine Rechtsfolgen zu knüpfen. Eine Duldung im Rsinne liegt vor, wenn der Behörde Eingriffsbefugnisse zustehen und sie trotz Kenntnis des rechtswidrigen Verhaltens und Möglichkeit des Eingreifens während einer gewissen Dauer davon keinen Gebrauch gemacht hat. Eine überkommene traditionellere Auffassung geht davon aus dass aus der Duldung rechtlich nichts folge.

 

Hält man die Duldung als eine eigenständige Form von Verwaltungshandeln muss ein Duldungsverwaltungsakt qualfifziert werden. Das Tun der Behörde würde sich also nicht in einem reinen Stillhalten erschöpfen, sondern in einer „aktiven Duldung“, das sie erkennen gibt, dass sie nicht Eingreifen möchte. Das wird aber schon von § 38 (Zusicherung) erfasst, für einen DuldungsVA ist also kein Raum mehr.

 

An der Komponente Willensäußerung fehlt es bei schlicht-hoheitlichen Maßnahmen, ihnen fehlt es am finalen Element, der Erzielung einer Rechtsfolge. ZB geschäftsähnliche Handlungen, ihre Rechtsfolgen treten Kraft Gesetzes ein, zB Rechnung. Ferner sind auch Auskünfte, Meinungsäußerungen, Wertungen oder Warnungen sind keine VA, da sie keine Rechtsfolge=finales Element erzielen. § 40 VwGO gilt aber unabhängig vom Vorhandensein eines VA.

 

Auf dem Gebiete des öR: Nur Maßnahmen, die das Verwaltungsrecht umsetzen können VA sein. Verwaltungsrecht ist das gesamte ör mit Ausnahme des Staats-, Europa- und Völkerrechts im nur formellen Sinn. Problem: Gnadenakte durch Art. 60 GG. Nach dem BVerfG wird diese öR-Qualität verneint, da Gnade vor Recht ergeht. Dies ist jedoch abzulehnen, da jeder Adressat eines Hoheitsakts einen Anspruch auf eine willkürfreie Entscheidung hat.

 

Regelung: ist eine Willenserklärung, welche einseitig, rechtsverbindlich und Rechtsfolgen festlegend einen Lebenssachverhalt ordnet. Zweiseitigen Regelungen, zB Verträgen, fehlt es schon an der Maßnahmequalität. Regelung umfasst das Getane, also das Produkt des Tuns.

 

Einzelfall: nur eine Einzelfallregelung kann ein VA sein, liegt vor wenn Adressatenzahl bestimmt oder bestimmbar ist. Kriterium Einzelfall dient der Abgrenzung des VAs vom Rechtsatz. Einzelfall aber auch gegeben, wenn es sich um einen konkreten Lebenssachverhalt handelt.

 

Außenwirkung: Nur Maßnahme mit Wirkung außerhalb der Behörde kann VA sein. Das Kriterium Außenwirkung erfüllen regelmäßig alle Regelungen, die natürliche oder juristische Personen betreffen welche keinen Bezug zur Behörde aufweisen, sich also in einem „allgemeinen Gewaltverhältnis“ befinden. „Innerdienstliche Weisungen“ des Vorgesetzten an seine Beamten fehlt die Außenwirkung, deshalb sind sie kein VA. Problem: Umsetzung eines Beamten, früher VA um Rechtsschutz zu gewährleisten, heute innerdienstliche Weisung, da sie Beamten als Amtswalter betreffen und Beamte über BRRG Rechtsschutz genießen. Beförderung, Abordnung usw betreffen Beamten als selbständige Rechtsperson in persönlicher Hinsicht, deshalb: VA. Zustimmung ist außenwirksam, wenn sie gegenüber dem Bürger einen eigenständigen Regelungsgehalt besitzt.

 

Auslegungsgrundsätze: eine behördliche Äußerung, die als VA zu qualifizieren sein könnte, ist zur Erforschung des Gewollten auszulegen, wenn für die Auslegung ein Bedürfnis besteht. § 133 BGB ist anzuwenden, Wortlaut des verfügenden Teils Ausgangspunkt der Auslegung, dann Begründung.

 

Allgemeinverfügung als Spezialfall des VA

  1. Die adressatenbezogene Allgemeinverfügung: richtet sich an einen nach „allgemeinen Merkmalenbestimmten oder bestimmbaren Personenkreis, zB Hundehalter, Fahrradfahrer, die also gattungsmäßig bestimmt werden. Sie ist ein Bündel von Einzelverfügungen, gerichtet an eine Vielzahl von Adressaten.
  2. Die sachbezogene Allgemeinverfügung: VA, der die örechtliche Eigenschaft einer Sache betrifft, Regelung richtet sich nicht an Personen, sondern an Sachen. ZB Widmung (dadurch erhält eine Sache welche der Privatrechtsordnung unterliegt die Eigenschaft einer öffentlichen Sache)
  3. Die benutzungsregelnde Allgemeinverfügung: VA, der die Benutzung einer Sache durch die Allgemeinheit betrifft. Umfasst als Abgrenzung zur sachbezogenen Allgemeinverfügung nicht die grundsätzliche Benutzbarkeit der Sache sondern Rechte und Pflichte der Benutzer.

Unterschiede zum Normalfall des VA:

1.Recht, von der Anhörung Beteiligter abzusehen § 28,

2. öffentliche Bekanntgabe der Allgemeinverfügung § 41,

3. Verzicht auf die Begründung der öffentliche bekanntgemachten Allgemeinverfügung.

 

Die Rechtsnatur der Verkehrszeichen:

VA oder Rechtsverordnung?

Als Rechtsverordnung müssten sie in einem förmlichen Rechtsetzungsverfahren ergehen, das fehlt jedoch da die Straßenverkehrsbehörde die Aufstellung festlegt, weiterhin fehlt ihnen die Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt, deshalb rechtswidrig mit der Folge, dass die Rechtsverordnung nichtig und unbeachtlich wäre. Nach hL sind Verkehrsschilder generelle Regelungen und nur der Sache nach Rechtsverordnungen. Sie sieht sie als VA besonderer Art an. Die besondere Art ergibt sich aus ihrer speziellen Bekanntgabe sowie das sie nicht wie „Normal-VA“ vollstreckt werden sondern besondere Sanktionen auslösen.

 

Die Arten von Verwaltungsakten

 

Der begünstigte VA ist in § 48 legaldefiniert: ein VA, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat. Rechtlich erheblicher Vorteil ist jedes von der Rechtsordnung als schutzwürdig anerkanntes Individualinteresse; maßgeblich Wertungen der Rechtsordnung. Der belastende VA ist jede für einen Betroffenen nachteilige Regelung; kann sowohl Rechtseingriff als auch in der Verweigerung einer Begünstigung bestehen. Begünstigende und belastende Wirkungen können in einem VA zusammentreffen, zwei Fälle werden unterschieden:

  1. zwei unterschiedliche Wirkungen in einer Person (Baugenehmigung mit Verpflichtung zu einer naturschutzrechtlichen Ausgleichsabgabe)
  2. Wirkungen zeigen sich in verschiedenen Personen=VA mit Doppelwirkung §80a VwGO, Begünstigung tritt beim Adressaten ein, Belastung bei anderen (Baugenehmigung für Haus, dass anderen die Sonne nimmt) oder Begünstigung tritt bei anderen ein, Belastung beim Adressaten (Haus abzureisen, damit die anderen Sonne haben)

 

Vollstreckungsfähige und nicht vollstreckungsfähige Regelungen

Abrissverfügung kann vollstreckt werden, Beamtenernennung nicht. Jeder belastende VA ist vollstreckungsfähig wenn der Adressat die Ausführung des Befehls verweigert. Nicht vollstreckungsfähig sind gestaltende VA. Die Wirkung eines VA besteht darin, ein Rechtsverhältnis zu begründen, ändern oder aufzuheben; bei gestaltenden VA tritt die Rechtsänderung von selbst ein, zB Beamtenernennung, deshalb nicht vollstreckungsfähig, aber auch nicht vollstreckungsbedürftig, da die Gestaltung der Rechtslage mit ihrem Erlass eintritt. Gestaltende VA sind nicht vollstreckungsfähig, Bei gestaltenden VA unterscheidet man in öffentlichrechtlichgestaltende VA und privatrechtsgestaltende VA. Öffentlichrechtlichgestaltende VA, zB Beamtenernennung, Planfeststellungsbeschluß. Durch privatrechtsgestaltende VA werden bürgerlich-rechtliche Beziehungen geregelt, Auflassungsgenehmigung, Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts.

 

Der feststellende VA berichtet seinem Adressaten die bestehende Rechtslage. Seine Funktion besteht darin, rechtserhebliche Eigenschaften in Bezug auf einen Einzelfall verbindlich festzustellen oder abzulehnen. Er hat Regelungswirkung weil er die Rechtslage verbindlich feststellt und mit dem Willen ergeht Rechtsfolgen zu bestätigen, zB Leistungsbescheid über Sozialhilfe verpflichtet Behörde zur Zahlung und berechtigt Empfänger Zahlung zu behalten.

 

Ein Spezialfall des feststellenden VA bildet der streitentscheidende VA. Er ist der Abschluss eines gerichtsähnlichen Verfahrens, in dem eine Behörde über eine streitige Rechtlage entscheidet; sie müssen gesetzlich zugelassen sein.

 

Ein weiterer Spezialfall des feststellenden VA ist der beurkundende VA. Dabei geht es um die Eintragung eines Rechts in ein Verzeichnis; aufgrund der Eintragung kann in einem späteren Verfahren die Existenz des Rechts nicht widerlegt werden.

 

Mit Blick auf die Dauer der Regelung entscheidet man 3 Fälle:

1. Der vorläufige VA, bei ihm ist dem Adressaten erkennbar, dass die Behörde die vorläufige durch eine endgültige Regelung ersetzen wird. Es handelt sich um eine behördliche Regelung eines noch nicht abschließend ermittelnden Sachverhalts unter dem Vorbehalt einer neuen Entscheidung auf der Basis eines endgültig ermittelnden Sachverhalts. Die getroffene Entscheidung muss auf einer summarischen Prüfung beruhen. Zugunsten der Behörde wirkt der Wegfall des Vertrauensschutzes, für den Bürger bringt der vorläufige VA eine Begünstigung verbunden mit jenen Nachteilen.

 

VA mit Dauerwirkung unterteilen sich in 2 Typen:

2. Die Erzeugung dauernder Rechtsfolgen(Festsetzung laufender Geldleistungen wie Renten). 3. Begründung oder Änderung eines dauernden Rechtsverhältnisses (Beamtenernennung).

 

Einstufige und mehrstufige Regelungen:

Bei der einstufigen ist nur eine Behörde beteiligt (=zuständige Behörde). Ein mehrstufiger VA liegt vor wenn die für den Erlass des VA zuständige Behörde die Zustimmung der mitwirkungsberechtigten Behörde benötigt. Gesetzessprache: Zustimmung bei Hierarchieverhältnis, Einvernehmen bei gleichgestellten Körperschaften. Eine weniger starke Form der Mitwirkung ist das Benehmen, die mitwirkungsberechtigte Behörde ihre eigenen Vorstellung vortragen, hat jedoch kein Recht auf Zustimmung. Abgrenzung zu Verwaltungsinternum ist die Außenwirkung.

 

Vom mehrstufigen VA (=mehrstufige Regelung) zu trennen ist die mehrstufige Verwaltungsentscheidung. Dabei geht es um nacheinandergeordnete Vor- und Zwischenentscheidungen, die Teil-VA sein können.

 

Zustimmungsfreie und zustimmungsbedürftige (mitwirkungsbedürftige) Regelungen:

Normalfall ist zustimmungsfrei und benötigt daher keine Mitwirkung des Adressaten (zB Weisung des Polizisten an Straßenrand zu fahren). Bei mitwirkungsbedürftigen VA kann verfahrensrechtlicher (zB Bauantrag, BaföG-Antrag) oder materiellrechtlicher (zB Widmung eines Privathauses für öffentlichen Zweck) Art. Mitwirkungsbedürftige VA werden VA auf Unterwerfung genannt, der Adressat wird unterworfen, um zB im Fehlschlag der Subvention die Rückforderung zu begründen.

 

Personale und dingliche Regelungen:

Stellt auf die Rechtsnatur der Adressaten eines VA ab. Personale VA regeln das Verhalten oder die Rechtstellung einer Person, der dingliche VA schafft Einzelfallregelungen, die sich auf einen öffentlich-rechtlichen Zustand eines Gegenstandes beziehen. Der dingliche VA ist eine Summe von Einzel-VA, deren Adressaten durch eine Beziehung zu einer Sache bestimmt sind.

 

Unabhängige und abhängige (akzessorische) Regelungen:

Abhängig, wenn die Wirksamkeit eines VA vom Erlass eines anderen VA abhängt, zB Auflagen.

 

Präventive und repressive Kontrollregelungen

Man unterscheidet das genehmigungsfreie Handeln (Straßenbenutzung), das anzeigepflichtige Handeln (Anzeige des Anfangs eines Gewerbes) und das genehmigungspflichtige Handeln (Durchführung gentechnischer Arbeiten). Die Genehmigung dient der Kontrolle des beabsichtigten Tuns, vor der Genehmigungserteilung ist das Tun verboten. Zwei Fälle werden unterschieden:

  1. Der Antragsteller hat auf die Erteilung der Genehmigung bei Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen einen Anspruch (Kontrollerlaubnis oder Eröffnungskontrolle)
  2. Trotz Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen steht die Genehmigungserteilung im Ermessen, zB bei Härtefällen (Ausnahmebewilligung=repressive Verbote mit Befreiungsvorbehalt)

 

Nebenbestimmungen zum VA, § 36 VwVfG

Anspruch auf Erlass eines VA mit Nebenbestimmungen besteht nicht, es steht im Ermessen der Behörde ob sie in dieser Weise entscheidet oder ihn ablehnt.

 

1. Die Befristung

Ein Zeitpunkt ist auch dann bestimmt, wenn er bestimmbar ist (Sommerferienbeginn)

 

2. Die Bedingung

Im Unterschied zur Befristung hängen die Rechtswirkungen von einem zukünftigen ungewissen Ereignis ab.

 

3. Der Widerrufsvorbehalt

Ist der Sache nach eine auflösende Bedingung, er ist nicht legaldefiniert, eine bestimmte Form fehlt somit und es muss nur erkennbar bleiben, dass der VA unter Widerrufsvorbehalt erlassen werden sollte.

 

4. Die Auflage

Auflage ist nicht nur Bestandteil des VA, sondern eine zusätzliche Verpflichtung, ist also selbst VA. Unterschied zwischen Bedingung und Auflage: Bedingung hebt auf (suspendiert), zwingt aber nicht, eine Auflage zwingt, suspendiert aber nicht. Auflage als VA kann angefochten werden, die Bedingung nicht.

 

 

5. Der Auflagenvorbehalt

Dieselbe Funktion wie der Widerrufsvorbehalt, schutzwürdiges Vertrauen soll nicht entstehen. Deshalb möglich da die Auflage ein selbständiger VA ist.

 

6. Die modifizierte Auflage

Die Behörde genehmigt etwas qualitativ anderes, zB Haus mit Sattel- statt Flachdach.

 

7. Die nachträgliche Beifügung einer Nebenbestimmung

nur erlaubt, wenn dem VA ein Auflagenvorbehalt beigefügt war.

 

Die Bekanntgabe des Verwaltungsakts § 43 VwVfG:

Durch die Bekanntmachung erlangt der VA rechtliche Existenz und damit Wirksamkeit, außerdem wird das Verwaltungsverfahren beendet, welches auf die Erzeugung des VA ausgerichtet war. Voraussetzung für die Wirksamkeit von Staatsakten (VA, Gesetze, Satzungen) ist immer dass sie das Internum des Staates verlassen und in die Öffentlichkeit gelangen bzw dem Betroffenen bewusst zugänglich gemacht werden.

 

Es gibt keine wirksamen geheimen Gesetze, VAe oder Staatsverträge. Gesetze müssen nach Art. 82 GG im Bundesgesetzblatt verkündet werden, völkerrechtliche Verträge im BGBl II nach Art. 59 GG.

 

Existenz des VA ist Voraussetzung für die Wirksamkeit. Nach § 9 VwVfG definiert das Verwaltungsverfahren, mit dem Erlaß des VA ist der Zeitpunkt vergangen, indem der Bürger spätestens seine Recht in das Verfahren einbringen kann.

 

Anforderungen an die Bekanntgabe, § 41 VwVfG:

Muss die erlassende Behörde amtlich veranlassen, erfährt der Adressat zufällig von der betreffenden Entscheidung liegt keine Bekanntgabe vor. –Auch wenn Zugang vor Ablauf der 3 Tage Frist erfolgte gilt die Frist. Öffentliche Bekanntgabe nur bei Zulassung durch Rechtsvorschrift (AtomG, BImSchG) oder bei Untunlichkeit  (wenn Kreis der Beteiligten nicht von vorneherein feststeht oder sehr viele Beteiligten).

 

Spezielle Form der Bekanntgabe ist die Zustellung, im VerwaltungszustellungsG geregelt. Übergabe wird beurkundet, Urkunde soll Zeitpunkt der Bekanntgabe zweifelfrei festhalten. Es gibt Zustellung durch die Post mit Zustellungsurkunde, Einschreiben und Zustellung durch die Behörde selbst gegen Empfangsbestätigung. Zustellung ist bei gesetzlicher Anordnung (zB § 73 VwGO für Widerspruchsbescheide) vorzunehmen.

 

Fehlerhaft bekanntgegebener VA ist unwirksam (zB Bekanntgabe an Verhandlungsunfähigen, VA gelangt nicht in Rechtskreis des Adressaten).

 

Der rechtmäßige VA- formellrechtliche Anforderungen

Das VwVfG unterscheidet zwischen rechtmäßigen und rechtswidrigen (beide fehlerhafte VA) und nichtigem VA.

 

Rechtmäßigkeitsbedingungen:

1. Einhaltung von Zuständigkeitsvorschriften, Behörde muss sachlich, instanziell und örtlich zuständig sein. Die örtlichen Zuständigkeitsvorschriften nach § 3 regeln den räumlichen Tätigkeitsbereich einer Behörde. Wenn mehrere Behörden nebeneinander zuständig sind=positiver Kompetenzkonflikt, wird nach dem Prioritätsprinzip gelöst, zuständig ist die Behörde, die zuerst mit der Sache befasst war.

2. Die sachliche Zuständigkeit bestimmt die einer Behörde zur Erledigung zugewiesenen Verwaltungsaufgaben. Übertragung von Aufgaben ist strikt zu trennen von der Einräumung von Befugnissen die nötig sind um ihre Aufgaben erfüllen zu können. Ohne Befugnisnormen kann die Verwaltung nicht eingreifend, sondern nur schlicht hoheitlich tätig werden.

 

3. Die instanzielle Zuständigkeit ist ein Sonderfall der sachlichen Zuständigkeit. Sind gleichzeitig mehrere hierarchische Instanzen zuständig darf die höhere Behörde nur dann tätig werden, wenn eine Regelung notwendig erscheint, die über den Zuständigkeitsbereich der nachgeordneten Behörde hinausgeht (Subsidiaritätsprinzip). Nach § 73 VwGO erlässt grundsätzlich die nächsthöhere Behörde den Widerspruchsbescheid. Für Rechts- und Fachaufsicht sind instanziell höhere Behörden zuständig. Problem: Inwieweit dürfen übergeordnete Behörden oder Aufsichtsbehörden Aufgaben und Befugnisse wahrnehmen, die der nachgeordneten Stelle zugewiesen sind (=vertikales Selbsteintrittsrecht=Selbsteintrittsrecht der übergeordneten Behörde)? Nur bei gesetzlicher Ermächtigung; Weisungsbefugnis der übergeordneten Behörde reicht nicht aus da sonst die für das Außenverhältnis maßgebende Zuständigkeitsordnung beschränkt würde.

 

4. Einhaltung von Verfahrensvorschriften

2 Typen von Verfahren, das nichtförmliche (§10-30) und das besondere Verfahren , welches sich wiederum in das förmliche Verfahren (§63-71) und das Planfeststellungsverfahren(72-78) teilt.

Übergreifende Verfahrensvorschriften: (gelten für alle Verfahrensarten und alle Stufen eines Verwaltungsverfahrens) werden von den nur für das nichtförmliche Verwaltungsverfahren geltenden unterschieden. Übergreifende Verfahrensvorschriften sind Verhältnismäßigkeit, Gleichbehandlung und Rechtsicherheit, sind verfassungsrechtliche ableitbar. Weitere übergreifende Verfahrensvorschrift ist der Ausschluss von befangenen Amtsträgern § 20, 21. § 20 ist lex specialis zu 21.

Antragsbedürfnis, nach § 22 entscheidet Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen über Beginn des Verwaltungsverfahrens. Bei Antragszwang ist die Antragsstellung Bedingung formaler Rechtmäßigkeit, zB gilt das Verbot der aufgedrängten Bereicherung bei begünstigten VA.

Die vollständige Sachaufklärung, Untersuchungsgrundsatz nach §24. Nach § 26 Mitwirkungspflicht des Bürgers, allerdings darf die Mitwirkungspflicht nicht zu Rechtsnachteilen führen. Wenn andere Behörden nicht mitgewirkt haben wirkt sich das wie ein Fehler in der Sachaufklärung aus. Die Anhörung Beteiligter nach § 28 gilt auch bei begünstigentem VA, da das Zurückbleiben hinter dem Antrag eine Belastung darstellen kann. § 28 umfasst im Einzelfall auch das Rechtsgespräch zB bei Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe, mildere Mittel wg. Verhältnismäßigkeitsprinzip. Nach § 44a VwGO können Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden.

 

Der rechtmäßige VA- materiellrechtliche Anforderungen

Der VA muß inhaltlich bestimmt sein, widersprüchliche oder unverständliche Regelungen sind unbestimmt. Belastende VA bedürfen einer rechtsatzmäßigen Ermächtigungsgrundlage, Verfassungsgrundsatz zum Vorbehalt des Gesetzes.

 

Der fehlerhafte VA:

Ist nicht in jedem Fall, sonder nur ausnahmsweise nichtig. Die Rechtsfolge eines Fehlers bei VA ist anders ausgestaltet als bei Rechtsnormen, bei diesen ist Rechtswidrigkeit gleich Nichtigkeit, traditionelles Nichtigkeitsdogma. Bei Verstoß gegen Grundsätze, die für die rechtmäßige Ausübung des Ermessens erarbeitet worden sind, verstoßen wird. Gesetzlos ist ein VA dann, wenn er nicht auf ein gültiges Gesetz bezogen werden kann; er ist aber nur fehlerhaft, wenn er belastend ist. Gesetzeswidrigkeit liegt vor, wenn der belastende VA durch das als Ermächtigungsgrundlage herangezogene Gesetz wegen falscher Interpretation des Gesetzes oder unrichtiger Sachverhaltsermittlung nicht gedeckt ist.

 

Der nichtige VA nach § 44:

Beurteilung nach der Evidenztheorie, nur solche VA sind nichtig, die an scheren Form- oder Inhaltsfehlern leiden, die mit der Rechtsordnung unter keinen Umstanden verienbar sind, fur einen urteilfähigen Burger muß diese Unvereinbarkeit offensichtlich sein. Plakativ formuliert: der VA muss den „Makel der Rechtswidrigkeit“ auf der Stirn tragen.

 

Fehlerfolgen:

Nichtigkeit ist die schwerste Fehlerfolge, er verpflichtet den Adressaten nicht und auch die Behörde wird nicht zur Leistung gezwungen. Der fehlerhafte VA ist jedoch wirksam bis er durch die Judikative außer Kraft gesetzt wird. Solange ein Staatsakt nicht durch ein Gericht aufgehoben ist er wirksam und von jedem zu beachten.

 

Die Rechtswidrigkeit des VA (Anfechtbarkeit des VA):

Typische Rechtsfehler sind Verletzung der Zuständigkeitsordnung, Formfehler, Verfahrensfehler, Subsumtionsfehler, Ermessensfehler, inhaltliche Unbestimmtheit, Verstoß gegen Grundrechte oder Verhältnismäßigkeit. Die Rechtswidrigkeit des VA berührt seine Wirksamkeit nicht (Umkehrschluß aus § 43 III).

 

Die Heilbarkeit des rechtswidrigen VA nach § 45 VwVfG:

Wenn bestimmte Handlungen rechtmäßig nachgeholt werden entfällt der Fehler des VA.

 

 

 

Die Selbstkontrolle des Verwaltungshandelns erfolgt auf Antrag oder von Amts wegen. Es gibt: Gegenvorstellung und Aufsichtsbeschwerde (=Nichtförmliche Kontrollen). Der Beschwerte hat kein Recht darauf, dass seiner Beschwerde stattgegeben wird, wohl aber auf Bescheidung. Förmliche Kontrollen erfolgen durch Widerspruch oder Petition. Die Einlegung des Widerspruchs hat aufschiebende (suspendierende) Wirkung, Ausnahmen in § 80 VwGO. Die Petition (Art. 17 GG) form- aber nicht fristgebunden.

 

Eine besondere Materie des allgemeinen Verwaltungsrechts ist das Sozialrecht. Hierunter fallen insbesondere Streitigkeiten mit der Krankenkasse. Ein guter Überblick über das Pflegerecht findet sich hier: www.meinepflegeversicherung.com